Jälgi POLIITIKA.guru Twitteris (@POLIITIKAguru)! Kui soovid teavitust artiklitest meilile, siis leiad info siit.
KOLMIKLIIDU KONARLIK ALGUS
On 28. aprilli pärastlõuna. Uhiuus valitsus koguneb arutama oma esimest eelarvestrateegiat. Laua taga istujad on pehmelt öeldes häiritud, sest rahandusminister Sven Sesteri poolt esitatud asutusesiseseks kasutamiseks määratud ettepanekud ripuvad juba enne nõupidamist Delfis. Lisaks erinevad need koalitsiooniläbirääkimistel kokkulepitust. Üleüldises arutelus pahateo kordasaatjate osas viidatakse ametnikele. Tegelikult lugesid Rahandusministeeriumi ametnikud ise ka neid ettepanekuid Delfist – need ei olnud sellised, mille nemad olid ministrile ette valmistanud. Riigi eelarvestrateegia läbirääkimised algasid niisiis üleüldises usaldamatuse õhkkonnas, mis sai alguse koalitsiooniläbirääkimistelt ja mis on kandunud edasi kogu valitsuse tegevusele.
Riigi eelarvestrateegia kokkupanek meenutab kriisiaega
Sellist õhkkonda on Riigikantselei Terrase toas nõupidamistel osalejad kogenud ka varem – Res Publica, Reformierakonna ja Rahvaliidu koalitsiooni ja kriisiaja kolmikliidu viimastel kuudel.
2005. aasta alguses tuli valitsuskabinet kokku peamiselt selleks, et üksteise peale karjuda. Materjalid lekkisid pidevalt meediasse, kõik spinnisid, kuidas jaksasid. Koalitsioonierakondade võitluses vorbiti avalikke kirju. Valitsus lagunes lõpuks küll ministrite vahetuste tõttu (Parts taandas valitsusest Ojulandi ja Reformierakond kahis vastu Vaheri), aga koalitsioonisiseseid pingeid kruvis erakondade erinev nägemus eelarvest olukorras, kus majandusel ei läinud hästi ja tulud enam harjumuspäraselt ei kasvanud.
Kriisiaja kolmikliit lagunes samuti eelarve tõttu. Alates 2009. aasta kevadest ei tulnud Ivari Padari juhitud Rahandusministeeriumist enam ettepanekuid kulude vähendamiseks. Ametnikud küll valmistasid materjalid ette, aga minister neid lihtsalt ei esitanud. Või tegi ministri nõunik ministeeriumi ettepanekud oma käe järgi ringi. Tihti jõudsid need ka siis meediasse enne, kui valitsuse lauale. Täna on Järvelille koha sisse võtnud Res Publica ministri nõunike raskekahurväkke kuuluvad Aivo Vaske ja Jüri Raatma, kes on Järvelillele sarnaselt tugeva ideoloogilis-poliitilise silmavaatega. Ansip ja Padar suhtlesid lõpuks kirja teel, kulude vähendamise ettepanekuid valmistati olude sunnil mõnda aega ette Riigikantseleis ja lõpuks sotsid lahkusid valitsusest (loe Ansipi kirja Padarile siit)
Täna kiidab valitsus eelarvestrateegia pärast pikki ja tuliseid arutelusid heaks. Viimane kabinetiarutelu kandus keskööni. Sellised maratonkohtumised olid tavalised „vanal heal“ kriisiaja 2009. aastal. Kokkulepe tänaseks küll saavutati, aga “võitlus” ei ole lõppenud. Laua tagant lahkuti, rusikas taskus ja need eelarvearutelud jäävad valitsuse edasist tegevust mõjutama. Vaid kaks päeva pärast kokkulepet kirjutas ettevõtlusminister Urve Palo, et ta küll aktsepteerib kompromissi, aga ei ole lahendusega ikka päriselt nõus. Palo imestas, et Reformierakond tahab 2017. aasta kütuseaktsiisi tõusu seadustada juba nüüd. See oli Palo poolt kas otsitud ettekääne või kehv ettevalmistus ja poliitiline naiivsus sotside poolt. Reformarid on alati nii teinud. Kõik olulised muudatused seadustatakse kohe pärast valitsuse moodustamist, sest keegi ei tea, mis võib hiljem juhtuda. Tulumaksumäära langetamise pikka aega ette seadustamine on hiljutine näide. Kui endale olulised asjad on seadusesse raiutud, saab pärast saab mõnuga partnerite asju põhja lasta.
Mitte ühegi koalitsioonilepingus kirjas oleva sotside, IRLi aga ka Reformierakonna lubaduse (nt elatisraha fond, üürikorterite programm) valitsusest läbiviimine ei saa pärast sellist algust olema lihtne. Enam ei toimi ka argument, et lubadused on koalitsioonilepingus kirjas, sest koalitsiooniläbirääkimiste kokkulepped on kord juba avatud. Džinni ei saa enam pudelisse tagasi panna ja läbirääkimised algavad iga teema puhul uuesti. On suur tõenäosus, et praegune muudatuste pakett jääbki selle valitsuse peamiseks meistriteoseks. Juhul muidugi, kui see ikka saab Riigikogu toetuse, mis pole erakondade sisepingeid ja paljusid uusi Riigikogu liikmeid arvestades sugugi täielikult kindel.
Selles valguses on täiendav probleem see, et hulk teemasid, milles koalitsioon ei suutnud kokku leppida ja mille puhul koalitsioonileppesse läks “analüüsime-kaalume” sõnastus, kukuvad ministeeriumitesse, mille ministrid on erakondadest, kelle vastuseisu tõttu needsamad teemad koalitsioonileppesse ei jõudnudki.
Teatud mõttes ongi Eesti sellega muutunud uueks Põhjamaaks, sest ka Soome kahte viimast (Katainen, Stubb) valitsust on iseloomustanud suured partnerite vahelised erimeelsused ja killustunud valitsus, mis pole võimaldanud midagi suurt korda saata. Soomele on see täna suur probleem, konkurentsivõime väheneb, laenukoorem aasta-aastalt aga kasvab. Loodame, et Eestis siiski nii ei lähe. See tähendaks vähemalt nelja kaotatud aastat, mis on ülivalus, sest meie olukord ei ole Soomest palju erinev. Tugevat majanduskasvu ei ole näha ka binokliga tulevikku vaadates.
Soome peaministripartei kaotas toetust juba Kataineni ajal, Stubb ei suutnud seda trendi muuta ja uues valitsuse peaministrina ei jätka. Ka Eestis on Reformierakonna toetus pärast valimisi kivina kukkunud. Ansipi valitsuse ajal oli Reformierakond õigusega ränga kriitika all, aga toetuse ligi 10% kukkumiseks läks vaja nii Silvergate’i kui Ojulandi häälteostmise skandaali. Seekord piisas ainult uue valitsuse moodustamisest valimisvõidu järel – perioodil, kus valitsuserakondade toetus pigem tõuseb.
Miks nii on läinud?
Petetud ootused
Peamisest põhjusest on juba palju räägitud. Esiteks, valitsuserakondade tegevus ei lähe kokku valimiseelsete lubadustega ja sellest, mida kavatseti muuta, ei räägitud ka koalitsiooniläbirääkimiste ajal. Jah, inimesed on pettunud, et kütuseaktsiisi tõusust ja teistest maksutõusudest ning majutusasutuste käibemaksuerisuste kaotamisest ei räägitud enne valimisi. Ja öelda, et kui programmis on “maksustame pahesid”, siis see kommunikeerib õiglaselt ja ausalt need poliitikalubadused juba ette ära, on tõesti tõega liiga paindlikult ümberkäimine. Aga nende muutuste vahetu mõju ei ole nii suur, et peaministripartei toetus peaks langema 9% ja langeb veel. Jürgen Ligil oli õigus öeldes, et 5 sendi pärast aastas ei maksa inimestel end autoks vihastada. Milles Ligi eksib, on erakonna toetuse languse sidumine ainult konkreetsete maksutõusudega. Sellel on mõju, aga probleemi tuum on mujal – petetud ootustes laiemalt.
Erakonnad ülehindasid seekord konkreetsete lubaduste olulisust valijatele (IRL on seda alati teinud). Reformierakond ei võitnud valimisi seepärast, et lubas 1% sotsiaalmaksu langetamist. Kindel, et paljud valijad polnud sellest kuulnudki ja ei hooli ka täna, sest tööinimesed sotsiaalmaksu ei näe, see ei tule nende rahakotist. Enamust ei huvita, kui palju tööandja maksab. Kirjutasime siin, et IRLi madalapalgaliste maksuvabastuse lubadus jõudis valijale kohale, aga ei toonud head tulemust. Sest see ei ole olnud peamine. Ajad on ärevad, inimesed valisid julgeolekut ja stabiilsust. Lisaks on kõik pikast majanduskriisist väsinud. Palgad on hakanud tasapisi tõusma, kuid on selge, et Eesti areng ei ole pärast kriisi enam selline kui varem. Oodatakse valitsust, kes annab lootust ja tegutseb suurema majanduskasvu nimel. Maksutõusudele ollakse arusaadavalt ülitundlikud, sest kriisi mõju on veel tunda. Aga kuna Reformierakond ise usub, et nende edu pandiks on alati oma lubaduste täitmine esimesel valitsusaastal, siis see pingestas läbirääkimisi ja kolme erakonna kallitele lubadustele oli vaja kate leida, maksku mis maksab – kuigi valijaile need lubadused suurt korda ei läinud.
Ja mida valitsus on pakkunud? Eesti ei ole enam majanduskriisis, aga eelarveläbirääkimised, mis koos koalitsiooniläbirääkimistega on kestnud ligi kaks kuud, meenutavad väga kriisiaegu. Valitsus ei ole pilti saanud ühegi positiivse algatuse või reformiga, räägitakse ainult katteallikatest. Avalikkus spekuleerib aktiivselt selle üle, kui kaua valitsus püsib ja kes ikkagi üldse valitsust juhib.
Teiseks, kogemuste puudumine. Iseenesest on hea, et selles valitsuses on enamus erakonna tagatubadest tulnud eestuppa. Selles mõttes on Taavi Rõivasel õigus, et tagatubasid hetkel pole. Endised tagatoa tegelased, mitte ainult Reformierakonnast, vaid ka teistest erakondadest, on ministrid. Aga see muutus pole läinud libedalt. Kui varem punusid tagatoa tegelased poliitilised skeemid valmis ja need tegid söödavaks eesliini poliitikud, siis nüüd tuleb seda teha ise. Seni pole see kõige paremini õnnestunud. Poliitik on ennekõike liider, suunanäitaja – see eeldab muuhulgas ka selget ja ausat kommunikatsiooni ja pikaajalist vaadet. Lähenemine, mis töötas hästi valimiskampaania rütmis toimetanud lühiajalises valitsuses, pärast valimisi enam ei tööta. Ja muidugi tunneb avalikkus enne valimisi esile kerkinud uutest ja värsketest nägudest puudust, sest nemad seekord valitsusse ei kuulu.
Kolmandaks, inimesi ei valmistatud maksutõusudeks ette. Valimiskampaania jättis mulje, et elu on lill. Toetused tõusevad, maksud alanevad, raha on olemas. Ebapopulaarsete otsuste koalitsioonilepingust lahutamine ja sellest mitte rääkimine oli viga. Õigusega tekkis tunne, et valitsus hämab ja varjab. Jah, mitteavalik Exceli tabel on olemas olnud kõikidel viimastel koalitsiooniläbirääkimistel (vähemalt alates 2007), ja see ongi jäänud koalitsiooni osapoolte omavaheliseks tööriistaks. Kuid varasemalt pole avalikust debatist välja jäänud muutused olnud nii suured. Ka ühiskonna ootused valitsuse avatusele on muutunud. See, mis oli norm 4 aastat tagasi, ei pruugi olla vastuvõetav täna. Ühiskonna ootusi hinnati valesti ja hiilisem tabeli avalikustamine suurt pilti enam ei muutnud.
Kindel aga jäik eelarvetegu ehk Exceli tabel
Teine põhjus on koalitsioonilepingu ja eelarve kokkupanek laiemalt. Kõigepealt eelarvest. Kas valitsusliit lubas üle oma ja Eesti riigi võimete? Mitte ilmtingimata. Juhan Partsil on retooriliselt õigus, kui ta ütles, et „raha on eelarves olemas“. Keeruline küsimus on, kuidas see sealt üles leida. Probleem pole mitte tasakaalu jälgimises, vaid selles, kuidas eelarvet tehakse – baasipõhiselt. Baas on sama ja igal aastal esitatakse lisataotlused uute kulude katteks. Regulaarse kulutuste efektiivsuse hindamiseni ja kulubaasi ülevaatamiseni ei ole Eesti jõudnud, kuigi paljud riigid seda edukalt kasutavad. Kanadas näiteks võetakse tulemusi mitte saavutanud programmidest igal aastal 5% kulusid vähemaks. Eesti mudel toimis hästi siis, kui majandus ja sellega koos ka riigieelarve kasvas, nüüd tekitab see seisaku. Kui vanu kulusid koomale ei tõmba, uusi võimalusi ei teki. See on toonud kaasa ka üleüldise ideedenappuse. Miks punnitada, kui Rahandusministeeriumi vastus on niikuinii alati ühesugune – raha ei ole.
Kõikide valitsusliidu lubatud muudatuste elluviimine eeldaks eelarves struktuurseid muudatusi ja keskendumist kasvu toovatele reformidele, mitte olemasoleva ümberjagamisele. Struktuurseid muutusi ei üritatud teha. Praktiliselt kõikide valitsemisalade kulud 2016. aastal suurenevad.
Koalitsioonileping on Eestis põhimõtteliselt üks eelarve lisataotlustest. Sellele ilma struktuursete muudatusteta katte leidmine ongi üliraske ja viib olukorrani, kus nn katteallikatena kasutatakse instrumente, mis pole selleks kohe kindlasti mõeldud. Näiteks trahvide ilmselge eesmärk on seaduskuulekuse parandamine. Trahvimäärade tõus peaks kaasa tooma rikkumiste vähenemise ja selle läbi ka väiksema, mitte suurema tulu. Nii juhtus kriisi ajal Tartu-Tallinn maanteele kiiruskaamerate paigaldamisega, kus valitsus prognoosis suurt trahvitulu kasvu, mis kunagi ei laekunud. Samamoodi saadi vastu näppe firmaautode käibemaksumuudatusega. See ei toonud kaasa tulude kasvu vaid käitumise muutuse, mis ongi ju selliste muudatuste eesmärk.
Kütuseaktsiisi lahtisidumine teede investeeringutest oli õige – vaja on arendada ka ühistransporti ja muud infrastruktuuri lisaks teedele, teha keskkonnakulutusi. See kõik ei muuda aga aktsiisimaksude peamist eesmärki, milleks on tarbimise vähendamine. Seda arvesse võttes ongi praeguste maksutõusude usutav selgitamine ilma neid vastava poliitika konteksti panemata keeruline, kui mitte võimatu.
Raskusi süvendab piiratud analüüsivõimekus. Kurikuulus Exceli tabel sisaldab ainult ilmselgeid vahetuid kulusid, millele püütakse leida katteks samasugused tulud. Reaalselt on koalitsioonilepingus kamaluga muudatusi, mis toovad kaasa nii lisatulusid kui kulusid. Neile ei ole erakonnad ega Rahandusministeerium suutnud numbreid taha kirjutada. Kas üürikorterite programm ei maksa midagi? Kas Eesti on võimalik muuta kõige atraktiivsemaks ettevõtluskeskkonnaks maailmas ilma sellesse esmalt investeerimata? Teine tahk on, et suudame hästi näha lühiajalisi kulusid, aga mitte pikaajalisi tulusid. Kas näiteks e-residentsuse programm on eelarveneutraalne või toob kaasa ainult kulusid? Milleks sellega siis jännata? Tänase eelarveteo juures ei oleks ettevõtete reinvesteeritud kasumi 0-maksustamise sisseviimine arvatavasti võimalik, sest lühiajalised kulud oleksid liiga suured.
Kuid teatud määral on need kõik pisiasjad. Valitsuskoalitsiooni suurim möödalask oli, et sooviga eelarveneutraalne koalitsioonileping kokku saada, ignoreeriti koalitsiooniläbirääkimistel oodatust kehvemast majandusprognoosist tulenevat 100 miljoni eurost lisapuudujääki. Kuigi uus prognoos oli läbirääkijatele hästi teada, otsustati, et selle probleemiga hakatakse tegelema siis, kui valitsus on koos. Kommunikatsiooni puudumise tulemusel valitseb ka hetkel avalikkuses pigem arusaam, et kõik maksutõusud on vajalikud valimislubaduste täitmiseks. See tõi kaasa ka olukorra, kus selle asemel, et teema kiiresti ja ühekorraga lahendada, ongi valitsus praktiliselt tegelenud ainult eelarve kokkupaneku ja katteallikatega.
Selliselt otsustati, sest arvatavasti ei oodatud, et läbirääkimised kujunevad nii raskeks. Üle purjetati ka Euroopa seatud ja Euroopa Komisjonile antud tähtajalubadustest. Esimest korda ei suutnud Eesti tähtajaks (15. aprill) Euroopa Komisjonile esitada Stabiilsusprogrammi, õigemini Eesti ei suutnudki seda enne Euroopa Komisjoni liikmesriikidele antud soovituste avaldamist (13. mai) esitada. Tuleb tõdeda, et peale väikese mainekahju Euroopas sellest suurt probleemi ei sündinud. Eesti on üks väheseid riike, kes eelarveeesmärke järgib ja tõsiselt võtab.
Pika eelarvearutelu tulemuseks on küll nominaalses puudujäägis, aga struktuurses ülejäägis eelarvestrateegia, mis sobib Euroopale ja vastab meie riigi eelarveseaduse nõuetele. Samas pole valitsuse töövõimest ja rahva toetusest just palju järel. Suurte haldusreformilaadsete muutuste tegemiseks on neid mõlemat aga hädasti vaja.
