Jälgi POLIITIKA.guru Twitteris (@POLIITIKAguru) ja Facebookis (www.facebook.com/poliitikaguru)! Kui soovid teavitust artiklitest meilile, siis leiad info siit.
Pagulaste vastuvõtmise arutelus on üheks võtmesõnaks olnud võimekus. Selle arvutamine matemaatilise tehtega, arvestades protsente Euroopa Liidu elanikkonnast või SKTst, pole kuigi loogiline. Pigem loevad muud faktorid, nende hulgas see, kui hästi läbimõeldud on riigi poliitikad ja seadused sisserändajate lõimimiseks. Kuigi pagulased (ja muud uus-sisserändajad) on teises olukorras kui pikaajalisest elanikest mitte-kodanikud, toimib Eesti lõimimispoliitika suures plaanis samade põhimõtete alusel. Seega mõjutab Eesti varjupaiga- ja sisserändepoliitikat siia täna saabuvate inimeste suhtes ka see, milline on meie lõimimispoliitika siin pikaajaliselt elavate välispäritoluga inimeste suhtes.
Eesti poliitikate rahvusvaheliseks võrdluseks annab hea võimaluse 38 peamise sisserände sihtriigi lõimimispoliitikat hindav Migrant Integration Policy Index (MIPEX), mille järjestuses sai Eesti 22. koha.
See annab võimaluse võrrelda ja hinnata Eesti poliitikaid nii siin elavate erinevate rahvusgruppide lõimimise osas kui ka aru saada, mis on meie võimekus tulevasi sisserändajaid ja pagulasi lõimida. Samas tuleb meeles pidada, et hinnatakse vaid riikide poliitikaid ja õigusakte, mitte hoiakuid või muid faktoreid, mis lõimumist samuti mõjutavad ja mida riigil on keerulisem kiiresti muuta.
Eesti on jätkuvalt pigem väljarände kui sisserände riik; väljastpoolt Euroopa Liitu rändab Eestisse igal aastal rahvaarvuga võrreldes äärmiselt tagasihoidlik arv inimesi, vaid paari-kolme tuhande võrra aastas. Lõviosa Eestis elavatest välismaal sündinud elanikest, keda on kogu rahvastikust umbes 15 protsenti, on tulnud tänase SRÜ riikidest ja elanud siin pikka aega.
Eesti senist lõimimispoliitikat ongi kujundanud peamiselt Nõukogude perioodil Eestisse elama tulnud inimeste, kes on peamiselt, aga mitte ainult, etnilised venelased, lõimimine. Tehes välispäritolu inimeste lõimimisest sisuliselt vaid eestivenelaste lõimimise küsimuse, on selle mõju muuhulgas olnud teiste rahvusvähemuste kultuuriline venestamine (Aidarov & Drechsler 2013). Ka Eestisse tulnud pagulased, kellel varem vene keelega erilist kokkupuudet polnud, sattusid pigem venekeelsesse keskkonda enne pagulaskeskuse kolimist Illukalt Ida-Virumaalt Vaosse Lääne-Virumaal. Uus-sisserändajate kohanemisprogrammid hakkasid tekkima alles siis kui vastavad rahastusvahendid EL kaudu avanesid (esimene 2008. aastal), ega ole olnud seni Eesti valitsuse jaoks kuigi suur prioriteet, sest uus-sisserändajate arv on jätkuvalt tagasihoidlik.
Tööturupoliitikas on Eesti esirinnas, vähemalt formaalselt
Tulles MIPEXi uuringu juurde tagasi, paistab Eesti positiivselt silma tööturumobiilsuse, perekondade taasühendamise ja alalise elamisõiguse osas. Tööturul on väljastpool ELi tulevatele sisserändajatele paremad tingimused kui paljudes teistes riikides. Meil pole erilisi piiranguid, välja arvatud suhteliselt pikk viiteaeg, enne mida välismaalane tööle saab asuda. Samas kõrgelt haritud sisserändajatel on päris head võimalused: nende kvalifikatsioonide tunnustamist ENIC/NARIC keskuse poolt kiidetakse ning olemas on ka suunatud meetmed küll väikesele arvule professionaalidele.
Samas on näha, et formaalne võrdne kohtlemine ei tähenda sisuliselt võrdseid võimalusi. Uuringust tuleneb, et kolmandik tööealistest mitte-EL päritolu elanikest ei töötanud ega õppinud 2012. aasta seisuga, sh enam kui pooled vähese haridusega mitte-EL päritolu meestest ja naistest. Samuti on mitte-EL päritolu ja Eestis sündinud töötajate vahel lõhe töökoha vastavuse osas kvalifikatsioonile ja rohkem kui kolmekordne erinevus palgavaesuse osas, mõlemad välispäritolu töötajate kahjuks. See võib viidata muuhulgas struktuursele välispäritolu inimeste diskrimineerimisele tööturul, millega võitlemiseks pole riik kuigi palju ette võtnud.
Suhteliselt head näitajad tööturupoliitikate tasandil, aga nende nõrk tõhusus on selgitatav. Eestis on senini väga palju pikaajalistest elanikest mitte-kodanikke ja kodakondsuseta inimesi, kelle formaalne võrdne kohtlemine kodanikega erinevate hüvede ja toetuste osas oli oluline tingimus Euroopa Liidu ja mitmete rahvusvaheliste organisatsioonidega liitumiseks. Samas koosmõjus Eesti äärmuslikult range kodakondsuspoliitikaga tähendas välispäritolu inimeste jaoks avatud tööturg ja erinevad sotsiaaltoetused tegelikult kodakondsusega kaasnevate hüvede (ja ehk sisuliselt ka kodakondsuse kui sellise) devalveerimist. See on hoidnud ka ära suuremad vastuolud Euroopa Liidu vaba liikumise õigusega, mis on täna teine kodakondsuse olemust mõjutav faktor.
Perekondade taasühendamine on lihtne, aga mitte kõigile
Perekondade taasühinemise mõttes on Eesti poliitika edumeelne, kaugelt parem kui Läti ja Leedu, ning vaid ühe punkti võrra maast Soomest, paigutudes samale tasemele Rumeenia ja Austraaliaga. Seega jutt, et Eesti ei saa eriti takistada pererännet, vastavab tõenäoliselt tõele. Ainsaks suuremaks takistuseks integreerimisel on kaheaastane ooteaeg, välja arvatud kõrge kvalifikatsiooniga töötajate puhul.
Samast soost inimestest moodustuvad perekonnad on paraku perekondade taasühinemisest välja jäetud. Oleme inimõiguste keskuses isegi kohanud olukorda, kus Eestisse värvatud kõrgelt kvalifitseeritud spetsialist peab kaaluma Eestist lahkumist, sest tema samast soost elukaaslasele ei anta elamisluba. Selline diskrimineeriv poliitika näitab vajadust kooseluseadusega sarnase regulatsiooni kehtestamiseks.
Hariduses on sisserändajatele mõeldud, tervishoius mitte
Positiivsest küljest tuuakse uuringus esile ka Eesti haridussüsteemi, mis tagab suhteliselt head tingimused seni tagasihoidlikule arvule uus-sisserändajatest lastele ega piira kuidagi nende ligipääsu tasuta põhiharidusele. Samuti on lastele eraldi tugiprogrammid keeleõppeks ja kohanemiseks. PISA testist ei nähtu ka suuri erinevus sisserändajatest ja kohalike laste vahel, kuigi andmeid detailsemaks analüüsiks on liiga vähe.
Erinevalt haridusest on Eesti viimaste seas tervishoiusüsteemi võimekuse osas sisserändajate vajadustega arvestada. Tervishoiuteenuste kättesaadavus sõltub paljuski sellest, millises rollis välispäritolu inimene Eestis elab: näiteks väljaspool pagulaskeskust elavatel varjupaigataotlejatel ja dokumentideta sisserändajatel on õigus tasuta saada vaid erakorralist abi, samas kui pikaajalistel elanikel on täiesti võrdse õigused. Uus-sisserändajate probleemid seonduvad info kättesaadavusega (olemas on ainult inglise ja vene keeles baasinfoga voldikud) ning pea üldse on puudu vahendajad, kes aitaksid arstidele teiste kultuuriruumi spetsiifikat selgitada. Tuleb välja, et Eestis polegi tervishoiusüsteemis üldse selle peale mõeldud, kuidas teenuseid muuta sisserändajate jaoks sobivaks, suur probleem on ka tõlketeenuste halb kättesaadavus. Ühiskonna suurenevat rahvuselist ja usulist mitmekesisust arvestava tervishoiupoliitika väljatöötamine peaks olema sotsiaalministeeriumi üks esimesi prioriteete.
Range kodakondsuspoliitika kui suurim takistus lõimimisele
Suur lõimumisvõimekuse takistus on Eesti radikaalselt range kodakondsuspoliitika, mis on uuringu kohaselt arenenud demokraatiate seas üks kõige piiravamaid. Kuigi Eesti lõimimispoliitika deklareeritud eesmärk olnud saavutada senisest suurem naturalisatsioon, takistavad liiga ranged reeglid selle eesmärgi saavutamist. Nõudmised kodakondsuse saamiseks, nagu kaheksa-aastane elamisnõue jms on keskmised ja testid pole liiga rasked, aga probleemiks on kodakondsuse saamise valikulisus. Isegi kui inimene vastab kõigile nõudmistele, õpib selgeks keele ja teeb testid, on riigil mitmeid põhjusi, miks kodakondsuse andmisest siiski keelduda. Näiteks kui inimest on korduvalt kriminaalkorras karistatud, võib riik keelduda ja on keeldunudki kodakondsuse andmisest ka juhul, kui karistused on kustunud.
Topeltkodakondsuse võimaluse puudumist nimetab uuring suurimaks takistuseks naturalisatsiooni osas. Ka juba saadud kodakondsus võidakse kaotada, kui selgub, et inimesel on ka mõne teise riigi kodakondsus. Samuti on Eesti kodakondsuse saamise tingimuseks teise riigi kodakondsusest loobumine, mis võib olla tülikas ja pikaajaline protsess. Eesti poliitika saadab suht ühemõtteliselt sõnumi, et Eesti kodakondsus pole mitte iga siin piisavalt pikalt elanud inimese õigus, vaid privileeg, mille saamine on seatud sõltuvusse inimese väärtusest Eesti ühiskonna jaoks.
Lootust muutusteks annab samas muutunud rahva arvamus. 57% kodanikest toetab kõigile Eestis sündinud inimestele Eesti kodakondsuse andmist, olenemata nende vanemate kodakondsusest. Kodakondsuspoliitika leevendamine vastavalt rahva arvamusele aitaks suurendada naturalisatsiooni praeguselt umbes ühelt naturaliseeritud kodanikult 200 mitte-EL kodaniku kohta lähemalt EL keskmisele, mis on ligi seitse korda suurem. Eesti riigi huvides peaks olema, et iga Eesti pikaajaline elanik on läbi kodakondsuse Eestiga seotud ja saab demokraatlikult riigivalitsemises osaleda ning olla võrdselt koheldud.
Eriti akuutne on see pagulaste puhul, kellest tänaseks on Eesti kodakondsuse saanud vaid üks ja temagi pärast pikka bürokraatlikku kadalippu ja kohtuskäimisi. Selleks, et pagulased siia ka tegelikult elama jääks ja integreeruks, peab kodakondsus nende jaoks selge sihtmärgina ees olema.
Kaitse diskrimineerimise eest on Eestis eriti nõrk
Diskrimineerimisvastane kaitse on Eestis Euroopa Liidu riikidest kõige nõrgem. Kuigi seadused on olemas, ei taga need tegelikku kaitset, mistõttu on Eestist tagapool vaid riigid, kus üldse võrdse kohtlemise seadused puuduvad. Uuringust tuleneb selgelt, et Eesti teeb võrdse kohtlemise valdkonnas vaid vähimat, mida EL õigus nõuab, mistõttu rahvus- või usupõhist diskrimineerimist leiab paljudes valdkondades. Kaitse diskrimineerimise eest on parem isegi Lätis ja Leedus. Inimesed, kes tahavad diskrimineerimisvaidlust algatada, peavad seda tegema vabaühenduste abita, tõlketa, masshagideta, situatsioonitestimisteta ja statistikata.
Riigi võrdsuspoliitikad ja võrdõigusvoliniku institutsioon on nõrgad. Ainult 30% inimestest teab oma õigusi diskrimineerimisjuhtumi korral, mis on ELis üks madalamaid näitajaid. Uuringu autorid on välja arvutanud, et ainult üks viiest kuni kuuest tuhandest võimalikust diskrimineerimisohvrist pöörduvad ametivõimude poole, mis näitab, et Eesti riik ei ole teinud isegi esimest sammu, et tagada kaitse diskrimineerimise vastu rahvuse ja usu alusel.
Lahendus on siin riigi poliitika muutumine aktiivsemaks ja tahe tegelikult diskrimineerimisküsimustega tegeleda. Seni kuni enamik poliitilisest eliidist ei saa ebavõrdse kohtlemise teemast aru või ei soovi sellest aru saada, on võimalused edasi liikuda väga väikesed. Lahendus võib olla ka senisest suurem surve vabaühenduste poolt, sealhulgas sekkumine strateegiliselt läbi kohtute, aga Eesti nõrk, suures osas valitsusest sõltuv ja vähese huvikaitsevõimekusega kodanikuühiskond ja vabaühenduste osalust piiravad kohtumenetluse reeglid praktiliselt välistavad selle võimaluse.
Rahvusvähemuste esindatus ja aktiivsus poliitikas on väike
Üks problemaatilisemaid valdkondi on poliitikas osalemine. Eesti riigi poliitikate kujundamises ei saa esindusdemokraatia abil üldse osaleda 16% täisealisest elanikkonnast (174 104 inimest 2014. aastal). Mitte-kodanikest pikaajalistel elanikel on ainus võimalus poliitikas osaleda õigus hääletada, aga mitte kandideerida kohalikel valimistel. Mittekodanikel on keelatud erakondadesse kuuluda; rahvusvähemuste organisatsioonid saavad küll rohkelt toetust kultuuritegevuseks, aga mitte demokraatlikuks huvikaitseks ja osaluseks. Pingutusi kaasata mittekodanikke poliitikaellu pole saatnud edu ning regulaarselt tegutsevaid koostöövorme riigi ja rahvusvähemuste vahel pole. Eelnevast tulenevalt nimetatakse uuringus Eestit “teisejärgulise kodakondsusega” riigiks. Samal põhjusel paigutab Economisti demokraatiaindeks Eesti vigase (flawed) demokraatiaga riikide sekka.
Poliitilise esindatuse tagamist rahvusvähemustele takistavad pigem etniliste eestlaste hoiakud ja hirmud. Hiljuti avaldatud integratsiooni monitooringust selgus, et eestlased siiski seostavad teisest rahvusest inimestele suurema sõnaõiguse andmist Venemaa suurema poliitilise mõjuga. 49% inimestest peavad eestivenelasest peaministrit pigem negatiivseks samas kui teistest rahvustest inimestest enamus ei pea rahvust peaministri puhul oluliseks.
Kuidas edasi?
Sisserändajate lõimimine on edukas eelkõige teaduspõhiste poliitikate korral. Ka Eestis on näha, et need poliitikad, millest pole Eestis ajalooliselt kujunenud poliitilise võitluse objekt (tööturg, perekondade taasühinemine) või kus mõistlikud poliitikad on paigas tulenevalt praktilisest vajadusest asju korraldada või ka välisest survest (alaline elamisõigus), on ka õnnestunumad. Samas mõjutab lõimimisvõimekust just nende poliitikate nõrkus, mis on ülemäära politiseeritud (kodakondsuspoliitika, poliitiline esindatus) või mille vajalikkust ühiskonnas piisavalt ei ole tajutud (võrdsuspoliitikad).
Nõrkus ühes valdkonnas mõjutab ka võimekust teistes valdkondades, ehk siis kogu lõimimistemaatikat on vaja edendada läbimõeldult ja terviklikult. Kui vaadata, kui paljudes erinevates arengukavades ja strateegiates need teemad kajastatud on, siis tuleb riigil palju pingutada, et poliitikate kujundamist ühtlustada. Näiteks lõimimisküsimused on üldiselt kajastatud Lõimuv Eesti 2020 arengukavas, samas võrdse kohtlemise valdkond on kajastatud valmivas nn heaolu arengukavas ning kodakondsus- ja varjupaigapoliitika küsimused siseturvalisuse arengukavas. Samuti vastutavad erinevad ministrid ja ministeeriumid erinevate valdkondade edendamise eest ning puudub selge koordineeriv üksus, nagu oli kunagi rahvastikuministri büroo.
MIPEXi uuringust joonistub Eestist tervikpilt kui keskmise integratsioonivõimekusega riigist, mis on oma piirkonnas siiski pigem edukamate hulgas. Samas on näha, et poliitikaid on kujundatud pigem ad hoc viisil ja tulenevalt välispidisest survest, mitte eesmärgiga leida tõenduspõhiselt parimad lahendused Eesti konteksti. Diskrimineerimisprobleemide ignoreerimine, äärmuslikult range kodakondsuspoliitika ja rahvusvähemuste vähene poliitiline kaasatus takistavad Eestil arenemast.
Nende valdkondades tibusammudega kaugele ei jõua: on vaja paradigma muutust, kvalitatiivselt teisel tasemel teaduspõhist ja terviklikku lähenemist nii sisserände-, kodakondsus-, võrdsus-, asüüli- kui lõimumispoliitikale. Pagulasteemalised arutelud on poliitikute ja ametnike tasandil loonud pinnase arenguteks ja nii MIPEXi uuring, integratsioonimonitooring kui ka hiljuti esitletud Riigikontrolli ülevaade rändepoliitikast annavad palju kasulikku infot, millele tugineda. Loodetavasti lähtuvad nii poliitikakujundajad kui nende avalikkusele kommunikeerijad pigem nendest materjalidest kui lühiajalisest populistlikust kalkulatsioonist või rahva seas levinud hirmudest ja eelarvamustest.
—
Viited:
Aidarov, A., & Drechsler, W. (2013). Estonian Russification of Non-Russian Ethnic Minorities in Estonia? A Policy Analysis. Trames, (2), 103-128.
Democracy index 2014: Democracy and its discontents. A report from The Economist Intelligence Unit. (2014) http://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=Democracy0115
Eesti ühiskonna integratsiooni monitooring 2015. http://www.kul.ee/et/eesti-uhiskonna-loimumismonitooring-2015
Migrant Integration Policy Index 2015 http://www.mipex.eu/Estonia
