Kuidas hinnata saadikut?

Jälgi POLIITIKA.guru Twitteris (@POLIITIKAguru) ja Facebookis (www.facebook.com/poliitikaguru)! Kui soovid teavitust artiklitest meilile, siis leiad info siit.

KUIDAS HINNATA SAADIKUT?

Viimasel ajal küsitakse tihti, miks ma ei tee pressiteateid oma töö kohta Europarlamendis. Kuivõrd iga asi võtab aega, siis tundub ebamõistlik iga väiksema liigutuse peale pressiteadet koostada, sest see viiks jällegi mõtted sisulise töö juurest eemale. Pealegi ei näita pressiteadete kogus midagi saadikuna tehtava sisulise töö kohta.

Seoses selle küsimusega hakkasin mõtlema laiemalt selle üle, kuidas ikkagi hinnata rahva poolt valitud saadikut? Mis on objektiivsed kriteeriumid, mille järgi saab saadikuid mõõta? Kas neid üldse ongi? Arvestades, et eestlased on tuntud edetabelirahvas, võiks luua siin mingit selgust, kuidas saadikuid hinnata saab.

Poliitiku töö on ses suhtes kummaline, et tehtav töö ja mõjukus ei lange alati kokku. Võib olla poliitikuid, kes on tehnokraatidena tublid muudatusettepanekute tegijad, ühtset teemat aga ei ole. Samuti võib olla nii, et poliitik on pühendunud ainult ühe asja ajamisele, mis tähendab seda, et kvantitatiivselt pole tal ehk palju ette näidata, samas aga on üks asi, mille kohta saab öelda, et tegin ära. Üldiselt on siiski ühte nime enamiku teemade taha väga raske kirjutada, sest selleks, et mingi asi parlamendis läbi läheks, peab lisaks vedajale olema ka teiste parlamendiliikmete toetus. Seetõttu hägustub lõpuks kes ikkagi oli idee omanik või algataja (üldjuhul kipub muidugi nii olema, et heal ideel on tagantjärele alati palju vanemaid, halvad aga kipuvad jääma orbudeks).

Jättes mõju hindamise kõrvale, prooviks vaadelda konkreetsemaid saadiku tegevusi, mille järgi saadikut hinnata. Rahva poolt parlamenti valitud saadiku töö võib suures plaanis jagada kaheks: parlamentaarne töö ehk töö seadusandlusega ja valijatega suhtlemine ehk töö väljaspool parlamenti. Kuivõrd aega on kõigil võrdselt, siis peaks need kaks poolt olema omavahel seotud – ehk siis, kui saadikul on palju tööd parlamendis jääb talle ilmselt vähem aega valijatega suhtlemiseks ja ka vastupidi. Kuigi mõlemad pooled on tähtsad, alustan parlamentaarsest tööst, sest see on rohkem nähtav osa saadiku ülesannetest. Pealegi on parlamentaarne töö just see, milleks saadikule rahva poolt mandaat on antud.

Töö Europarlamendis

Esiteks pean selgituseks ütlema, et Euroopa Parlament ei ole klassikaline parlament selles mõttes, et siin ei ole opositsiooni ja koalitsiooni, vaid kõikide saadikute tööülesanded on üsna sarnased. Samuti on sarnased võimalused protsesse ja õigusakte oma tööga reaalselt mõjutada.

Euroopa parlamendi liikmete töö hindamiseks on loodud igasugu mehhanisme, mis mõõdavad sinu raporteid, variraporteid, sõnavõttude arvu, hääletuste seletusi, kirju ja küsimusi komisjonile, mitmele resolutsioonile alla kirjutad jne. Iga nädal saame teatise, mitmendale kohale 751 liikmest oleme tõusnud. Ka minu assistendid ütlevad mulle, et peaksime tootma neid küsimusi lihtsalt selleks, et edetabelis tõusta. Aga miks?  See ei ole ju sisuline töö!

Selline kvantatiivne mõõtmine on aga kaasa toonud süsteemi kuritarvitamise sisutühjade küsimuste esitamise näol. Hetkel esitavad parlamendiliikmed 1700 suulist ja kirjalikku küsimust nädalas. See aga toob Euroopa instutsioonide töövõimet sisuliste küsimustega tegelemiseks alla. Teisalt nurisevad ka parlamendisaadikud, kes on küsimuse esitanud sooviga sisulist vastust saada, et vastuste kvaliteet on nende hulga tõttu alla igasugust arvestust. Seetõttu kritiseeris Euroopa Parlament viimasel plenaaristungil sellist mõõtmist.

Selles osas valitseb üksmeel, et kõige suurem mõju on MEP-il siis, kui ta saab olla mingi seadusandliku akti (direktiiv, regulatsioon või nende alusel antud alamaktid) raportöör. Kui Euroopa Komisjon või Euroopa Liidu Nõukogu tuleb mõne poliitikadokumendi või algatusega, siis määratakse Euroopa Parlamendi poolt sellele üks parlamendiliige, kes selle menetluse eest vastutab. Tema ongi raportöör. Lisaks määravad kõik teised poliitilised grupid (ehk fraktsioonid) oma variraportöörid, kes siis kritiseerivad, kommenteerivad ja täiendavad raportööri tööd. Raportööri ülesanne on ka pidada ja juhtida trilooge. Need on kolmepoolsed läbirääkimised Euroopa Komisjoni, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlamendi vahel. Sisuliselt on see üks suhteliselt keeruline kompromsside otsimine, kus kõigepealt tuleb leida kompromiss parlamendi erinevate gruppide vahel ja seejärel kõigile sobiv lahendus liikmesriikide esinduse ja Euroopa Komisjoni vahel.Raportööriks saada ei ole sugugi lihtne, sest see on parlamendiliikme võimalus protsessi väga otseselt mõjutada ja seeläbi oma mõjukust kasvatada. Raportite jagamisel on erinevatel komisjonidel kasutusel erinev punktide süsteem, kus võetakse arvesse nii grupi suurust, kui ka varasemaid raporteid. Osad süsteemid on väga suurte fraktsioonide kesksed, mis tähendab, et väiksematel gruppide on peaaegu võimatu mõnda raportit saada. Aga näiteks transpordikomitees on omamoodi oksjonisüsteem: grupp võib pakkuda raporti eest rohkem punkte, kui see regulatsioon on üks tema priortieete ja ta kindlasti tahaks olla selle teema vedaja.

Kui grupp on raporti saanud, siis otsustatakse raportöör selle grupi antud komisjoni koosolekul ehk siis meie puhul osalevad selles otsustamises kõik antud komisjoni ALDE liikmed (siin pole vahet kas asendusliige või päris liige). Võib-olla on teistel gruppidel teisiti, aga räägin ainult oma kogemuse põhjal. Eelnevalt küsitakse liikmete soove ja kui need kattuvad, siis grupi koordinaator otsustab, kuid üldiselt püütakse leida kompromiss. Eelistatakse neid, kes on aktiivsed, st võtavad koosolekutest osa ja teevad muudatusettepanekuid. Ja paraku on ka nii, et kuigi Euroopa Parlamendis peaks saama töötada kõigis 24 keeles, siis raportöörina pead sa siiski valdama mõnda suurt keelt, muidu on dokumentidega õigeaegselt töötamine suhteliselt keeruline.

MEP saab olla raportöör ka asjades, kus puudub Euroopa Liidu pädevus või Euroopa Parlament annab lihtsalt välja arvamusi või teeb omaalgatuslikke raporteid. Vote Watch (link: http://www.votewatch.eu/) peab nende üle eraldi arvestust. Viimased on kindlasti suurema kaaluga kui lihtsalt arvamused, sest nad annavad Komisjonile suuniseid, kuhu soovitakse mingis poliitikavaldkonnas liikuda. Arvamused tulevad jutuks siis, kui raport on näiteks majanduskomisjonis, aga see valdkond (näiteks konkurentsipoliitika) puudutab ka teisi valdkondi (nt siseturgu), sellisel juhul teine komisjon (nt siseturu ja tarbijakaitse komisjon) arutab ja annab oma valdkonna kohta teisele komisjonile arvamuse.Tähtsuselt järgmisel kohal on see, kui saad olla mõne dokumendi variraportöör. Need poliitilised grupid (ehk fraktsioonid), kelle esindaja ei ole raportöör, määravad dokumendile oma variraportöörid, kes siis kritiseerivad, kommenteerivad ja täiendavad raportööri tööd. Samuti vastutavad nad oma fraktsiooni seisukohtade kaitsmise eest triloogide ettevalmistuses ja teistpidi hoiavad oma fraktsiooni kursis nii triloogidel toimuva kui ka teiste fraktsioonide seisukohtades osas.

Kui MEP-i mõni teema huvitab ja ta ei ole saanud selle dokumendi raportööriks või varjuks, siis on tal endiselt võimalus õigusakti käekäiku mõjutada muudatusettepanekuid tehes. Imelikul kombel ei arvesta näiteks MEP Ranking tehtud muudatusettepanekute (või veelgi parem läbiläinud muudatusettepanekute) arvu, kuigi see näitab nii saadiku aktiivsuse kui ka mõju kohta nii mõndagi. Vote Watch siiski arvu hindab, kuid mitte sisu. Kuna osad muudatusettepanekud ei lähe hääletusele otse, vaid läbi selle, et nad on kompromissi hõlmatud, siis on läbi läinud muudatusettepanekute hindamine mõnevõrra keerulisem. Muudatusettepanekute sisuline analüüs nõuaks ilmselt tunduvalt suuremaid ressursse. Muidugi on oht, et mõni saadik teeb ka muudatusettepanekuid lihtsalt tegemise pärast, kuid nende ette valmistamine nõuab siiski pingutust.

Mida igast asendist mõõdetakse, on sõnavõttude arv plenaaristungil. Minu arvates tuleks sõnavõttude arvu hinnata koosmõjus näiteks muudatusettepanekute kui ka raportöörlusega, sest on terve rida saadikuid, kes sisulisest tööst osa ei võta, küll aga esinevad plenaaristungil. Heaks näiteks on siin näiteks UKIP-i saadikud, kes pidevalt esitavad siniseid kaarte (võimalus ettekandjalt 30 sekundi jooksul midagi küsida) kui ka saavad spontaanselt sõna (catch-the-eye) pärast sõnavõtjate ammendumist. Sisulises töös aga pole neid näha, sest olulisi raporteid nad ei tee ning liiga paljude muudatusettepanekutega pole ka silma paistnud. Teisalt ei saa öelda, et sõnavõtud üldse midagi ei näita, sest sõna antakse väga kindlate reeglite järgi, mis omakorda räägib sinu töö kohta nii mõndagi. Esimeses järjekorras saavad loomulikult sõna raportöörid ja variraportöörid, ülejäänud kõneaeg aga jaotatakse saadikurühmade vahel d’Hondti meetodi kohaselt. See, kuidas fraktsioon ise kõneaega omakeskis jaotab, on iga fraktsiooni siseasi, aga meil on järjekord enam-vähem nii, et peale raportööride saavad esimeses järgus sõna fraktsiooni esimees ja aseesimehed, komisjonide koordinaatorid, siis inimesed, kes on vastavas komisjonis või delegatsioonis ja siis need, kes on töösse aktiivselt panustanud ehk teinud ka asju, millega avalikkuses otseselt hiilata ei saa, näiteks ette valmistanud fraktsiooni seisukohti ühes või teises küsimuses. Kui nüüd sõnavõttude arv siduda muudatusettepanekutega, peaks välja joonistuma need, kes tulevad vaid plenaarile esinema ja need, kes ka antud küsimuses sisuliselt aruteludes kaasa on löönud. Sõnavõttude alla loetakse MEP-ide hindamisel ka oma hääletusselgitused (mida saab kirjalikult pärast hääletust esitada), kuid nendega on reeglina nii, et neid teevad assistendid ja praktikandid selleks, et nende MEP sõnavõttude arvestuses (ja seeläbi ka üldarvestuses) tõuseks.

MEP-ide hindamise portaalid sõnavõtte komisjonis või fraktsioonis ei kajasta, ometi just seal tehakse sisulised otsused. Osalt on see tingitud sellest, et fraktsiooni koosolekud (ja vahest ka komisjonide koosolekud) ei ole avalikud.

Huvitav on see, et näiteks Vote Watch hindab muuhulgas saadiku lojaalsust oma fraktsioonile ja ka koduriigile, vaadates seda, kuidas hääletused kokku langevad. Kui saadik pidevalt hääletab fraktsioonis kokkulepitust erinevalt, siis tekib küsimus, miks ta selles fraktsioonis on. Samuti võib erinevalt hääletamine näidata teatud isepäisust, aga siin tekib kohe küsimus, et kui võtame selle järgi, et poliitika on kompromisside ja veenmise kunst, siis kas selline saadik ei ole võimeline tegema kompromisse või ei ole ta võimeline teisi veenma oma seisukohta toetama nii, et teda toetaks terve fraktsioon?Peetakse arvestust ka saadikute kohaloleku kohta, kuid minu hinnangul ei näita see suurt midagi. Sa võid olla koosolekul kohal ja mitte midagi teha, samas võib muidugi vastu väita, et kui sind kohal ei ole, ei saa ka protsesse mõjutada. Siiski julgen võtta seisukoha, et kohaoleku hindamine üksi ei näita suurt midagi. Kui kindlasti on soov seda arvestada, siis tuleks arvesse võtta just komisjonide ja fraktsiooni koosolekutel osalemine, aga kuna on võimalik ka lihtsalt allkiri anda ja lahkuda, siis ei anna see saadiku tegelikust tööst mingit ülevaadet.

Seega vahekokkuvõtvalt võiks MEPi parlamentaarset tegevust hinnata tähtsusjärjekorras: 1) raportite arv; 2) variraportite arv; 3) (arvestatud) muudatusettepanekud; 4) sõnavõtud plenaaril.

Eesti parlamendi töö hindamine

Tulles Eesti juurde, siis kuivõrd Eesti parlament on klassikaline parlament koalitsiooni ja opositsiooniga, on võimatu koalitsiooni ja opositsiooni kuuluvaid saadikuid ühe mõõdupuuga hinnata. Ainsad kattuvad elemendid on osalemine täiskogu istungitel, sõnavõttude arv ja osalemine komisjoni koosolekutel, mille üle arvestust peetakse. Sisulise poole pealt on opositsiooni ja koalitsiooni saadikute võimalused ja sellest tulenevalt ka töö erinev.

Nagu Euroopa parlamendi saadikute puhul, nii ka Eesti saadikute puhul ei näita täiskogul osalemine otseselt seda, kui aktiivne inimene on. Palju parema pildi saab, kui vaadata komisjoni koosolekutel osalemise protsenti. Aga seal tuleb protokollides ka vaadata seda, millal on inimene tulnud ja lahkunud. Näiteks oma majanduskomisjoni esimehe aegadest võin öelda, et oli mõni saadik, kes saabus kell 14.05, et lahkuda kell 14.15. Kui sa koosolekul ei osale, siis ei ole sul võimalust ka aruteludes kaasa lüüa ja seega argument, et põhitöö toimub komisjonides, ei päde.

Sõnavõttude üle peetakse küll arvestust, aga siin asuvad juhtima Riigikogu juhatuse liikmed, sest iga kord, kui nad kellelegi sõna annavad, läheb see kirja sõnavõtuna. Tegelikkuses aga Riigikogu juhatuse liikmed komisjonidesse ei kuulu, seega ei osale nad seadustega seotud töös sisuliselt, mistõttu pelgalt sõnavõttude baasil saadikuile hinnangut anda ei oleks õige.

Tuues paralleele Euroopa Parlamendi tööga, siis raportööri vaste Eestis oleks seaduseelnõude menetleja. Eestis ei ole eelnõude menetlemiseks jagamisel väljakujunenud objektiivset süsteemi, vaid eelnõude jagamise otsustab komisjoni esimees, seetõttu paraku saavad edumaa siin koalitsiooni kuuluvad saadikud, sest enamus eelnõusid algatatakse Vabariigi Valitsuse poolt ning reeglina antakse olulised eelnõud menetleda neile ja opositsioonile jäävad vähema tähtsusega õigusaktid. Erinevalt Euroopa Parlamendist, kus saadik on oma raporti kujundamises suhteliselt vaba (arvestama peab küll, et raport leiaks teiste saadikute toetuse lõppastmes), siis Eestis pole heaks tooniks loetud ka valitsusest tulnud eelnõude parandamist koalitsiooni kuuluvate saadikute poolt. Seetõttu on raske menetletud eelnõude põhjal kvantitatiivselt saadiku mõju hinnata. Midagi ta siiski näitab, sest eelnõu menetleja peab töötama läbi muudatusettepanekud, rääkima läbi vastutava ministri ja huvigruppidega kompromisside saavutamiseks. Reeglina on kõige suurem number eelnõusid menetleda komisjoni esimeestel, kel on sisuliselt nii esimene valikuõigus kui ka kohustus menetleda eelnõud, mida keegi teine ei menetle.

Kui vaadata eelmise Riigikogu koosseisu viimast aastat (2014-valimisteni märtsis 2015), siis selgub, et kõige enam seadusi on juhtivmenetlejana menetlenud sellel perioodil rahanduskomisjoni esimees olnud Rannar Vassiljev. Ülejäänud seaduste menetlejate seas torkab silma Reformierakonna saadikute suur osakaal.Kui Eestis püüda vahet teha, missugune menetlus võiks olla kaalukam, siis ehk seaduste ja otsuste vahel, sest on täiesti erinev kaal, kas menetled ühistranspordiseadust või Riigikogu otsust Arengufondi nõukogu liikmete kohta (viimane, tõsi küll, toob suures saalis reeglina kaasa suurema arutelu, kui nii mõnigi sisuline seadus). Samuti on seadustel erinev kaal. Valitsuse esitatud täiesti uue seaduse või seadustiku tervikteksti eelnõu menetlemine on kindlasti suurema kaaluga, kui mõne üksku paragrahvi muutmine seaduses. Ka terviktekstidel on erinev maht – näiteks võlaõigusseaduse tervikteksti menetlemist ei saa võrrelda võlakaitse seaduse menetlemisega. Kuivõrd poliitiliselt sensitiivsed eelnõud võtavad üllatuste vältimiseks enda ajada koalitsiooni poliitikud, siis võiks opositsioonipoliitiku hindamiseks võtta vaatluse alla tema esitatud eelnõud.

Eestis varimenetlejate süsteemi ei ole. Iseenesest on see hea süsteem, mis võiks meilgi olla. Nii on igast fraktsioonist vähemalt üks inimene, kes eelnõuga ja parandusettepanekutega kõigiti kursis on ja saab teistele fraktsiooni liikmetele vastuseid anda ja ka oma fraktsiooni positsiooni esindada.  Tõstaks kindlasti eelnõude menetlemise kvaliteeti, kui inimesed isiklikult tunneksid, et nad on selle eest vastutavad. Kui eelnõude menetlejad ja varimenetlejad märgitaks ka Riigikogu kodulehel ära, siis saaksid nii valijad kui ka ajakirjandus nendelt isikutelt täpsemaid küsimusi eelnõude kohta küsida kasvõi selleks, et välja selgitada seadusandja tahet. Reaalsuses tuleb muidugi arvestada sellega, et meil on paar päris väikest fraktsiooni ja igale eelnõule varimenetleja leidmine tooks opositsioonisaadikutele liiga suure koormuse. Kuid opostitsioon võiks eelnõud ka kamba peale ära jagada, määrates eelnõudele opositsioonipoolse varimenetleja. Arvestades opositsioonierakondade spektrit hetkel, on küll suhteliselt keeruline uskuda, et leitakse ühtsed seisukohad kõikide eelnõude osas, kuid varimenetleja süsteemi erakonniti võiks rakendada kasvõi ainult poliitiliselt olulisemate teemade osas.

Koht, kus opositsiooni saadikud saavad kvantitatiivselt paremaid tulemusi on eelnõude algatamine ja muudatusettepanekute esitamine, sest Eestis kujunenud praktika kohaselt koalitsioonisaadikud proovivad oma muudatused ministeeriumiga enne läbi rääkida, mistõttu nende ettepanekud välja ei paista.Rahvasaadikute töö ei seisne aga ainult parlamendis seadustega töötamisel, vaid suur osa tööst on ette nähtud valijatega suhtlemiseks ehk parlamendiväliseks tööks. Ja seda nii Euroopa Parlamendi kui ka rahvusparlamentide saadikute puhul. Enne kandideerimist lugesin läbi raamatu Euroopa Parlamendi kohta ja seal oli üheks suuremaks parlamendiliikme dilemmaks toodud tasakaalu leidmine selle vahel, et oled oma valimisringkonnas nähtav ja teisalt, et teed parlamendis sisulist tööd. Raamatu kohaselt on kõige paremini nähtavad britid, aga nad on reeglina kõige vähem Euroopa Parlamendis kohal. Sama probleem on Eestis, kuigi vahemaad ja üleriigiline meediakajastus on erineva kaaluga.

Valijatega saab suhelda mitmel moel. Üks viis on kohtumised inimestega, mille üle arvestust ei peeta. Kohtumised võivad olla erineva kaaluga alates suurest rahvakoosolekust ja oraganisatsioonide külastamisest-kuni silmast-silma kohtumisteni. Teine viis on pressiteated, mis annavad lühidalt infot saadiku tegevuse kohta ja on eelkõige huvi tekitamiseks, et siis vastata täiendavatele küsimustele. Natuke põhjalikum versioon pressiteatest on arvamuslugude kirjutamine oma seisukohtade põhjendamiseks (kas ajalehtedes või internetis). Parlamendivälise töö hulka kuulub ka poliitikasaadetes osalemine, kuid viimasestesse pääsevad eelkõige erakondade tipud või konkreetse teema spetsialistid, seega ei sõltu pääse palju saadikust endast.

Saadikute ülesastumisi traditsioonilise meediaväljaannetes kajastatakse iganädalastes meediaülevaadetes, kuid need ei arvesta kirjutisi sotsiaalmeedias. Enne interneti laiemat levikut pidid poliitikud oma sõnumi edastamiseks kindlasti pääsema mõnda üleriiklikku leviga lehte, nüüd on aga refereeritakse üleriiklikes väljaannetes ka sotsiaalmeedias väljendatud. Ehk siis sotsiaalmeedia (blogid, Twitter, Facebook) osakaal on valijatega suhtlemisel järjest suurenenud. Kui valijad on seal, siis on selge, et seal peavad olema ka poliitikud. Üsna aktiivselt kasutavad Eesti poliitikud Facebooki, mis on muust maailmast erinev, kus peamiseks infokanaliks on eelkõige Twitter. Pikemate kirjutiste jaoks blogisid peavad mõned üksikud ja regulaarseid postitusi on seal vähe. See muutub reeglina küll enne valimisi.

Kui saadikute kalendrid oleks avalikud, siis oleks olemas mingi võrdlusmoment, kuid kuna kohtumised on erineva kaaluga, valijaskonnad on erinevad, siis ei annaks isegi selline läbipaistvus muud, kui rahuldaks inimeste uudishimu selle kohta, mida saadikud väljaspool parlamenti teevad. Lõppude lõpuks on suhtlus valijatega poliitikule tagasivalikuks eluliselt vajalik, seetõttu mõõdab see end valimistulemuste näol lõpuks ise.

Saadikute töö kohta statistika saamine ei ole Eestis lihtne. Kõiki tegevusi tuleb käsitsi kokku lüüa ja isegi Riigikogu arhiivi kohale minna. Võib ju vaielda, kas saadikute hindamine või reastamine on mõistlik tegevus, arvestades, et lõpphinnangu annab ikkagi valija valimispäeval. Teisalt on parlamendisaadiku töö ses suhtes huvitav, et olles valitud neljaks (või viieks) aastaks, ei sõltu sinu töösuhe sellest, kas sa sel ajal midagi teed või ei. See, sest keegi sind tagasi kutsuda ei saa. Sisuliselt on sul tähtajaline tööleping neljaks (või viieks) aastaks, mille jooksul ei saa tööandja lepingut lõpetada sõltumata sellest, kas ta on su tööga rahul. Et valija saaks teha teadlikuma valiku peaks ka Riigikogu saadikute töö statistikale suuremat tähelepanu pöörama. See suurendaks huvi saadikute töö vastu ja aitaks laiemalt selgitada millist sisulist tööd saadikud teevad. Kui tehtavat tööd ümbritseb salapära, siis ei pruugi tööandja olla piisavalt informeeritud ka valimispäeval otsustamaks, kas saadikuga lepingut uuendada või mitte.