Milleks nõukogu, mis midagi ei tee ja millegi eest ei vastuta?

Analüüs avalikkusele – eelkõige riigi äriühingute praegustele ja tulevastele juhtidele ning nõukogude liikmetele.

Sissejuhatus

Mai lõpus lekkinud Riigikogu Tallinna Sadama uurimiskomisjoni raporti kokkuvõte annab Tallinna Sadama varasemate nõukogude tegevusele karmi hinnangu. Siseauditi üksus olevat mitmel korral juhtinud nõukogu tähelepanu reeglite rikkumisele, ent etteheiteid ei võetud tõsiselt. Seadustest kõrvalekaldumisi olla olnud nii seoses investeeringute, varade kasutusse andmise, riigihangete, sponsorluse kui ka raamatupidamisega. Juhatuse tegevus olevat jäänud nõukogu järelevalve alt välja. Lühidalt, Tallinna Sadama nõukogu jättis oma töö tegemata, mistõttu sai võimalikuks riigivaraks olevale ühingule kahju tekkimine.

Juhtimisprobleemid ei piirdu pelgalt Tallinna Sadamaga, vaid on sümptomaatilised paljudele riigi osalusega äriühingutele. Tugev nõukogu peaks teostama kontrolli äriühingu juhtimise üle ning vältima fopaasid, ent oma ülesannete kõrgusel olevaid riigiettevõtete nõukogusid on vähe.

See on tõsine probleem. Riigi osalusega äriühingutele kuulus 2014. aasta lõpu seisuga umbes 6 miljardi euro eest varasid. Ilmselt ei vaidle keegi väitega, et nende ühingute hea juhtimine on Eestile nii majanduslikult kui ka julgeolekuaspektist vaadatuna äärmiselt tähtis.  Nõukogu peaks esindama riigi huve ning tagama, et ühinguid juhitakse hästi. Tallinna Sadama näitel paistab, et seda kohustust ei täideta.

Sestap on kerkinud küsimus, miks keegi jämedate juhtimisvigade eest ei vastuta. Milleks äriühingule nõukogu, kellelt midagi ei oodata, kes midagi ei tee, kellele midagi ei maksta ja kes millegi eest ei vastuta?

Mis on riigi osalusega äriühingu nõukogu ülesanded?

Riigile kuuluvad äriühingud on vähemalt paberil ja seaduse silmis täpselt samasugused, nagu eraomandis olevad aktsiaseltsid ja osaühingud. Kuigi neile rakendub lisaks äriseadustikule ka riigivaraseadus, täpsustab see riigisisest rollide jaotust ja menetlusreegleid üksnes olukorras, kus äriseadustik vastuseid ei anna. Umbes sarnaselt võivad ka eraomanikud omavahel ja oma esindajatega kokku leppida, kuidas äriseadustikku kohaldatakse.

Kuna kolmekümne neljast riigi osalusega äriühingust kolmkümmend on aktsiaseltsid, on mõistlik keskenduda just selle tegutsemisvormi regulatsioonile. Aktsiaseltsil on kolm juhtorganit – üldkoosolek, nõukogu ja juhatus. Aktsionärid teostavad oma õiguseid läbi aktsionäride üldkoosoleku, mille pädevuses olevad küsimused on äriseadustikus ammendavalt loetletud. Teistes küsimustes võivad aktsionärid võtta vastu otsuseid vaid juhatuse või nõukogu nõudel.

Seetõttu on nimekirja kantust ehk tähtsamgi see, mida seal pole – üldkoosoleku pädevuses ei ole strateegilise tähtsusega otsuste langetamine, ühingu tegevuse planeerimine, juhatuse valimine või juhtkonna üle järelevalve teostamine. Kõik need tegevused on aktsiaseltsi nõukogu pädevuses.

Igapäevaselt esindab ning juhib aktsiaseltsi selle juhatus. Seejuures peab juhatus pidama kinni nõukogu seaduslikest korraldustest ning võib teha igapäevasest majandustegevusest väljuvaid tehinguid üksnes nõukogu nõusolekul.

Tasub panna tähele, et kui juhatus peab pidama kinni nõukogu seaduslikest korraldustest, ei ole nõukogul kohustust järgida üldkoosoleku korraldusi. Õigupoolest pole üldkoosolekul isegi pädevust sellist korraldust anda. Ministril ei ole õigust tõsta telefonitoru ning näiteks käskida riigi omandis oleval ühingul asuda tegelema praamiveoga, ehitada elektrijaam või kujundada Tallinnast lennukeskus. Kui üldkoosoleku (ministri) hinnangul tüüritakse ettevõtet vales suunas, on ainsaks võimaluseks kutsuda nõukogu tagasi ning leida sellesse uued liikmed, kes eelistatud suunda esindaksid.

Praktikas paistab ülesannete jaotus muidugi olevat teistsugune. Pahatihti üritavad ministrid anda käske, kuidas riigi osalusega äriühingud peaksid tegutsema. Ilmselt on jäädud kinni kuni 2009. aastani kehtinud riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seadusesse, mille järgi pidi riigi esindaja eraõigusliku juriidilise isiku juhtorganis (mh nõukogu liige) täitma ministri suuniseid.

Regulatsiooni on OECD soovitusel ning teiste OECD riikide eeskujul juba ammu muudetud. Suuniste andmise õigus kaotati, et suurendada nõukogude sõltumatust ja seeläbi vastutust.
Ehkki seaduse silmis on reform viidud ellu, on praktikas jäänud protsess poolikuks. Auvere elektrijaama ehitamisel andis minister üldkoosolekuna Eesti Energiale suunise: „täita varustuskindluse tagamiseks Eesti Energia Aktsiaseltsi poolt Alstomi konsortsiumiga sõlmitud hankelepingut ning alustada esimese 300 MW ploki rajamist juunis 2011.“ Samuti olevat 2014. aastal andnud Tallinna Sadamale suunise osaleda parvlaevahankel just minister. Nendest kaasustest ilmneb, et vähemalt aeg-ajalt on ministrid jätkanud riigi osalusega ühingute otsejuhtimist.

Riigile kuuluvate äriühingute nõukogu liikmed peavad kõige muu kõrval seisma ka riigi huvide eest. Riik määratleb talle kuuluva äriühingu strateegilise eesmärgi ja nõukogu liige peab tegema kõik temalt mõistlikult eeldatava, et nõukogu tegevus aitaks võimaikult suurel määral selle saavutamisele kaasa. Siiski on Riigikohus märkinud, et nõukogu liige peab järgima riigi huve ja strateegilisi eesmärke vaid niivõrd, kuivõrd see ei satu vastuollu nõukogu liikme kohustustega ühingu ees ega kahjusta ühingut.

Vabariigi Valitsus arutab 2. juunil taristuettevõtete (või täpsemalt, transpordiga seotud taristuettevõtete) koondamist ühte kontserni. Plaani järgi antaks paljude riigi äriühingute osalus üle valdusettevõttele. Riigivaraseadus kohaldub üksnes neile ühingutele, mille osad või aktsiad kuuluvad otse riigile. Seetõttu ei oleks valdusettevõttele kuuluvate aktsiaseltside nõukogude liikmed kohustatud järgima riigi huve, vaid peaksid lähtuma üksnes ühingu huvidest, nagu näeb ette äriseadustik.

Kokkuvõtlikult, riigi osalusega äriühingu nõukogu peab planeerima äriühingu tegevust, korraldama selle juhtimist ning teostama juhatuse tegevuse üle järelevalvet. Üldkoosolekul ei ole õigust nõukogu tegevusse sekkuda. Nõukogu liige peab järgima ka riigi huve ning strateegilisi eesmärke, aga üksnes siis, kui need pole vastuolus ühingu huvidega

Kuidas peavad nõukogu liikmed oma ülesandeid täitma?

Nõukogu liikmed peavad oma kohustusi täitma korraliku ettevõtja hoolsusega. Kuigi mõiste on juristidele omaselt krüptiline ja abstraktne, on selle tähendust sisustatud kohtupraktikas. Nõukogu liige peab muuhulgas olema hoolas, otsuste vastuvõtmiseks piisavalt informeeritud, ei tohi võtta ühingule põhjendamatuid riske, peab tegutsema kooskõlas seadusega ning tegutsema juriidilise isiku huvides.

Hoolsusstandard võib erineda olenevalt juriidilise isiku tegevuse ulatusest. Nii märgitakse erialakirjanduses, et väikest toidupoodi pidava ja suurt ehitusettevõtet pidava ühingu juhtorgani liikmetelt nõutav hoolsuse määr erineb. Riigile kuuluvad ühingud on Eesti mastaabis väga suured, mistap on nende nõukogude liikmete hoolsuskohustus tavapärasest kõrgem.

Tulles tagasi artikli alguse juurde tuleb seega tõdeda, et kui Riigikogu uurimiskomisjonis Tallinna Sadama nõukogule tehtud etteheited vastavad tõele, on alust kontrollida, kas toonase nõukogu liikmed käitusid korraliku ettevõtja hoolsusega. Keskmine heas usus tegutsev professionaalne nõukogu liige peaks kontrollima juhatuse tegevust, kui siseaudit ja Riigikontroll tuvastavad vigu juhtkonna käitumises, ning peaks vähemalt läbi lugema ettevõtte jaoks väga olulised lepingud. Lõpliku hinnangu hoolsuskohustuse täitmisele saab muidugi anda vaid kohus.

Kokkuvõtlikult, riigi osalusega äriühingu nõukogu liige peab tegutsema eelkõige ühingu huvides, olema hoolas ning piisavalt informeeritud.

Millal nõukogu vastutab ühingule tekitatud kahju eest?

Äriseadustiku järgi vastutab nõukogu liige ühingule oma kohustuste rikkumisega tekitatud kahju eest oma isikliku varaga. Kahju hüvitamist võivad nõuda ühing ise, selle aktsionärid ja võlausaldajad.

Praktikas rakendatakse enim nõukogu liikme vastutust ühingu eest. Aktsiaselts saab kahju hüvitamise nõude esitada, kui on täidetud järgmised eeldused:

1. Nõukogu liige on rikkunud oma kohustust;
2. Aktsiaseltsile on tekkinud kahju;
3. Kohustuse rikkumise ja kahju tekkimise vahel on põhjuslik seos;
4. Nõukogu liige pole käitunud korraliku ettevõtja hoolsusega ehk vastutab rikkumise eest.

Praktikas tekitab enim raskusi tõendamine, et nõukogu liikme kohustuse rikkumine põhjustas kahju. Kuna nõukogu liikmed määratlevad enamasti ühingu strateegia, ent kahju põhjustab selle rakendamine, on keeruline näidata, et just nõukogu otsus tekitas kahju. Siiski on põhjuslik seos selgem, kui nõukogu liige jätab tähelepanuta siseauditi etteheited juhatuse liikmele, mis muudab ühingu kahjustamise võimalikuks, või kiidab heaks mõne ühingut kahjustava tavapärasest majandustegevusest väljuva tehingu.

Eeltoodu ei tähenda, et nõukogu liige vastutaks, kui ühingu võetud risk ei õigusta end. Ka ebaõnnestumine ja kahju on äritegevuse tavapärased osad. Nõukogu liige vastutab, kui kahju on  tekkinud seetõttu, et ta on rikkunud oma kohustusi ja pole olnud piisavalt hoolas. Näiteks võib nõukogu liige vastutada siis, kui kiidab laiskusest taustmaterjalidega tutvumata heaks ilmselgelt ühingut kahjustava tehingu.

Nõukogu liikme vastutust ühingu ees ei mõjuta see, kas ta järgis aktsionäri juhiseid või mitte. Nõukogu liikme hoolsuskohustus on aktsiaseltsi, mitte selle üksikute aktsionäride ees. Kui aktsionär mõjutab nõukogu liiget võtma vastu õigusvastast otsust, võib aktsionär mõjutajana samuti otsuse eest vastutada, ent see ei vabasta nõukogu liiget vastutusest.

Nõukogu liikmelt võivad kahju hüvitamist nõuda ka aktsionärid ja ühingu võlausaldajad. Kuna nõukogu liikme ja aktsionäri või võlausaldaja vahel ei ole lepingut ega eraõiguslikku õigussuhet, on sellise nõude esitamine mõnevõrra keerulisem. Nõude saab esitada, kui nõukogu liikme tegevus on põhjustanud aktsionärile või võlausaldajale kahju, nõukogu liikme tegevus on õigusvastane (nt seaduse või heade kommetega vastuolus) ja nõukogu liige on kahju tekkimises süüdi.

Nõukogu liige ei vabane vastutusest argumendiga, et ülesanded käisid talle üle jõu või et ta ei saa nende täitmiseks piisavalt tasu. Õiguskirjanduses on märgitud, et kui isik ei saa hakkama ühingu juhtorgani liikme ülesannete nõuetekohase täitmisega, siis ei tohi ta anda nõusolekut enda valimiseks nõukogu liikmeks või, kui ta juba on nõukogu liige, astuma tagasi.

Kokkuvõtlikult, riigile kuuluva äriühingu nõukogu liige vastutab, kui tema poolt hoolsuskohustust rikkudes langetatud või langetamata jäetud otsused on põhjustanud ühingule kahju. Nõukogu liige vastutab ühingut kahjustavate otsuste eest ka siis, kui otsuse on käskinud vastu võtta minister.

Kas ja miks pole riigi äriühingute nõukogud suutelised oma ülesandeid täitma?

Äriseadustiku järgi on aktsiaseltsi nõukogul täita väga oluline roll ühingu juhtimisel ning selle juhtkonna kontrollimisel. Kuigi kohtupraktika järgi peab riigile kuuluva äriühingu nõukogu samal ajal tegutsema ka riigi huvides, on siiski primaarne ühingu huvide kaitse. Seetõttu ei ole nõukogu poliitiline organ, vaid peaks olema komplekteeritud oma eriala spetsialistidest, kelle erialane taust, võimed ja motiveeritus on piisavad ühingu strateegiliseks juhtimiseks ja juhatuse tegevuse üle järelevalve teostamiseks.

Riigile kuuluvate äriühingute nõukogude koosseis (20.04.2016 seisuga) tekitab kahtlusi, mil määral on tegu poliitiliste kogudega ja mil määral ettevõtete juhtorganitega. Üle 40% riigi osalusega äriühingute nõukogude liikmetest kuuluvad erakonda. Parteilise kuuluvusega nõukogu liikmetest omakorda ligi pooled kuuluvad Reformierakonda, veerand Isamaa ja Res Publica liitu ning veerand Sotsiaaldemokraatlikku erakonda. Sekka on sattunud ka üks Keskerakonda kuuluv nõukogu liige, aga teisi opositsiooni esindajaid nõukogudesse ei kuulu. Mõne riigile kuuluva ühingu (näiteks OÜ Eesti Keskkonnauuringute Keskus või AS Eesti Loots) puhul kuuluvad peaaegu kõik nõukogu liikmed valitsuserakondadesse.Seejuures ei ole välistatud, et erakonda kuuluv isik võiks olla kompetentne nõukogu liige. Kahtlusi tekitab vaid üldine muster – millegipärast kuuluvad nõukogudesse peaaegu ainult valitsuserakondade liikmed või parteitud. Ka erakondade vahel on kohad jaotunud peaaegu nii, nagu jagunevad ministriportfellid. See viitab, et sageli on erakonda kuuluv nõukogu liige valitud eelkõige lähtudes tema parteilisest staatusest, mitte oskustest ühingu juhtimisel.

Teiseks probleemiks on ühe ja sama isiku kuulumine mitmesse nõukogusse. Nõukogu liikme töö ei ole lihtne ning nõuab lisaks laiadele teadmistele ka pühendumist ja aega. Kui Erkki Raasukesest sai Eesti Energia nõukogu esimees, lubas ta pühendada nõukogu juhtimisele vähemalt 30 päeva aastas. Artikli kirjutamisel selgitas ühe suure riigile kuuluva äriühingu nõukogu liige, et kiirematel aegadel on ta pidanud nõukogu tööd tegema kolmel päeval nädalas.

Sellest hoolimata kuuluvad mõned inimesed suisa nelja või viie riigiga seotud äriühingu või sihtasutuse nõukogusse. Ametnike puhul võib see olla töö osaks. Näiteks kuulub Kultuuriministeeriumi kunstide asekantsler ja endine teatrinõunik ilmselt ametijärgselt viie teatri nõukogusse, ent see ei tekita küsitavusi – nii kontrollib riik enda rahastatud teatrite tegevust. Samuti esindavad riiki mitmetes nõukogudes Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ja Rahandusministeeriumi riigivarade valitsemisega seotud ametnikud, kelle jaoks ongi see põhitöö.

Ent kahtlusi tekitavad need nõukogu liikmed, kes on mitme suure ühingu nõukogus oma põhitöö kõrvalt. Näiteks kuulub ühe suure kohaliku omavalitsuse juht kaheksa äriühingu ja sihtasutuse, sealhulgas näiteks kahe transpordivaldkonna ettevõtte ja kahe haigla, nõukogusse. Soovimata kahelda kellegi võimetes, tundub uskumatu, et inimvõimete piirides  on kõiki neid rolle vajaliku pühendumusega täita.

Nõukogu liikmetest, kellel tõenäoliselt pole aega või oskuseid järelevalvet teostada või ühingu tegevust planeerida, on ilmselt rohkem kahju kui kasu. Jäetakse mulje, et järelevalvet teostatakse, võetakse ära tegeliku nõukogu liikme koht ning lisaks saadakse tasu (118,24-472,95 EUR kuus), mis ühe nõukogu kohta on väike, aga paljude peale kokku päris kopsakas.

Mida teha?

Probleemi juurpõhjuseks on väärarusaam, et riigi äriühingu nõukogu liige ei vastuta millegi eest, vaid vahendab ministri käske ning teostab poliitilist tahet. Mitte kunagi ei ole riigi osalusega äriühingu nõukogu liikme vastu esitatud tsiviilnõuet tema kohustuste rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise nõudmiseks (Neinar Seli puhul oli arutluse all kriminaalvastutus).

Vastutuse puudumine ja ülesannete täitmata jätmine sobib nii nõukogu liikmetele, kes puuduliku järelevalve ja halva strateegia eest kasseerivad nõukogu liikme tasusid, riigi osalusega äriühingute juhatustele, kes saavad tegutsemiseks täiesti vabad käed, kui ka ministeeriumitele, kes soovivad äriühingutele suruda peale omi otsuseid. Ent selline olukord ei sobi neile, kes hoolivad riigi vara parimast käekäigust.

Olukorra muutmiseks ei pea tingimata seadust muutma, vaid seda rakendama. Kui nõukogude liikmed vastutaksid nii, nagu näeb ette seadus, mõeldaks kaks korda enne nõukokku minemist järele, kas teadmised, oskused ja pühendumus vastavad ametipostil oodatavale. Kuna rumalus või teadmatus ei vabasta nõukogu liiget vastutusest, võtaks koha vastu senisest rohkem neid, kelle teadmisest või kogemustest ka tegelikult tolku on.

Samuti ei korduks nii olukordi, kus nõukogu jätab siseauditi märkused tähelepanuta või annab pimesi heakskiidu olulistele tehingutele. Professionaalsed, oma õigustest ja kohustustest teadlikud ja oma tegevuse eest isikliku varaga vastutavad nõukogu liikmed ei võtaks ilmselt vastu ka ministrite ebaseaduslikke korraldusi.

Nõukogu rolli muutmiseks on muidugi ka teisi võimalusi. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Rahandusministeerium ja Erkki Raasukese töögrupp on pakkunud välja viise, kuidas riigi äriühingute struktuuri või nõukogu liikmete valimise protseduuri parendada. Kuigi paljuski on väljapakutu mõistlik ja asjakohane, on igaühe vastutus oma kohustuste täitmise eest professionaalse ja kvaliteetse töö vundamendiks.

Juba mõni päev pärast seda, kui õiguskantsler rõhutas nõukogu liikmete vastutust avalikult, kerkisid väited, et nõukogu liikmele ettenähtud tasu eest säärast vastutust rakendades polegi võimalik leida professionaalseid nõukogude liikmeid. Kogemus näitab vastupidist – näiteks Tallinna Sadama uude nõukokku on leitud väga kompetentne meeskond, kes kindlasti tunneb oma vastutust. Professionaale ei motiveeri ainult tasu, vaid ka võimalus end teostada. Isegi kui rohkem kandidaate nõukogudesse ei leita, tuleb tasusid tõsta, mitte nõukogu kohustusi ja vastutust vähendada. Oleme liiga vaesed, et lasta enda vara kehvasti valitseda.

Ja lõpuks, ma ei soovi näidispoomist ega ihka verd. Riigi äriühinguid võiks lihtsalt juhtida hästi.